Kammeradvokaten sælger elastik i metermål

Statens advokat har titlen Kammeradvokaten.

Er det godt at have en Kammeradvokat? Ikke for borgere, som sagsøger staten for at få deres ret. Retssagen vil fra begyndelsen til enden lyde på, at borgeren møder ved advokat Jensen, og staten møder ved Kammeradvokaten.

Måske er advokat Jensen en erfaren advokat, som møder personlig, og den, der møder for Kammeradvokaten, er en ung advokatfuldmægtig lige fra eksamensbordet.

Men Kammeradvokaten har alligevel hele tiden en fordel frem for advokat Jensen på grund af titlen, som signalerer pålidelighed og uvildighed og den slags ting. Ved en overvejelse om kammeradvokatordningen skal man efter min mening som det første ophæve titlen og lade statens advokat give møde i eget navn ligesom andre advokater: Borgeren møder ved advokat Jensen, og staten møder ved advokat Sørensen.

Men det er efter min mening kun det første. Jeg mener, at kammeradvokatordningen i det hele er forældet, hvis den overhovedet nogensinde har været velbegrundet.

Kammeradvokaten driver et privat advokatfirma, hvor staten er langt den største klient. Statslige myndigheder inden for ordningen må ikke benytte en anden advokat uden udtrykkeligt samtykke fra Finansministeriet. Det kaldes Kammeradvokatens privilegium. Denne ordning har været gældende siden 1936.

Alternativet til denne ordning er frit advokatvalg for de statslige myndigheder. Det gælder i forvejen for statslige selskaber og statslige selvejende institutioner. De er ikke omfattet af privilegiet, og de benytter kun i ringe omfang Kammeradvokaten i stedet for de andre advokater. Der er kun to lande i verden, som har en kammeradvokat: Holland og Danmark. Så det er åbenbart ikke særlig nødvendigt at have en kammeradvokat.

Lad os tage et eksempel på, hvordan det virker: En virksomhedsleder beder en advokat om rådgivning om et sagsanlæg eller om et andet juridisk spørgsmål. Når han har fået et svar fra advokaten, kan han være mere eller mindre tilfreds med det. Hvis virksomhedslederen er i en privat virksomhed, kan han indhente en ’second opinion’ fra en anden advokat. Hvis virksomhedslederen er chef for en statslig myndighed, har han ikke noget valg. Han må henholde sig til, hvad Kammeradvokaten udtaler.

Ellers skal han indsende en ansøgning til Finansministeriet om at søge anden advokatbistand. Det fremgår af Kammeradvokatens aftale med Finansministeriet, hvornår han kan få tilladelse til det. Det forudsætter, at Kammeradvokatens ekspertise på området ikke er tilstrækkelig.

Når en sjælden gang en embedsmand vover det ene øje og ansøger om tilladelse til at spørge en anden advokat, forelægger Finansministeriet ansøgningen for Kammeradvokaten, som selvfølgelig regelmæssigt svarer, at han har tilstrækkelig ekspertise. Så bliver der ikke givet tilladelse til at bruge en anden advokat.

Reglen i kammeradvokataftalen, om at privilegiet kun kan fraviges, hvis Kammeradvokaten ikke har tilstrækkelig ekspertise, er vældig fordelagtigt formuleret for Kammeradvokaten. Det er ikke overraskende, for aftalen er skrevet af Kammeradvokaten. Det kan indvendes, at aftalen er blevet til efter forhandling mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet.

Men det ændrer ikke meget på det, for Finansministeriet var ved forhandlingen ikke bistået af en uafhængig advokat. Det kan ikke forventes, at Finansministeriets embedsmænd selv havde overblik over betydningen af den tilforladeligt formulerede klausul i aftalen. Så jeg fastholder min formulering, at aftalen er skrevet af Kammeradvokaten.

Når en virksomhedsleder har mange sager, som kræver advokatbistand, kan han lade forskellige advokater udføre dem for efterhånden at lære, hvor meget advokatudgiften beløber sig til hos de forskellige advokater, og om de behandler sagerne lige godt.

Han kan på den måde efterhånden lære at få advokatbistand billigere og bedre.

Hvis det er en embedsmand i staten, har han ikke denne mulighed. Den største klient blandt Kammeradvokatens statslige klienter er Skat, som i tidens løb har fået udført tusindvis af skattesager mod skatteyderne.

Men Skat har ikke kunnet indhente nogen som helst erfaringer om salær og kvalitet i konkurrence mellem Kammeradvokaten og andre advokater. Skat må forlade sig på Kammeradvokatens forsikringer om Kammeradvokatens fortræffeligheder.

Dem kan man læse om på Kammeradvokatens hjemmeside. Den indeholder betydelige mængder af varm luft, men næppe hverken mere eller mindre end mange andre erhvervsvirksomheders hjemmesider. Store forbrugere af advokatydelser vælger imidlertid ikke advokat efter indholdet af advokaternes hjemmesider, men efter indhøstede erfaringer med forskellige advokater. Men den største forbruger af advokatydelser af alle, Skat, kan ikke indhente sådan erfaring.

Der er en særlig finte ved økonomien i kammeradvokataftalen. Det er i Kammeradvokatens aftale med Finansministeriet aftalt, at Kammeradvokaten ikke ved hver enkelt afregning af en udført sag skal oplyse arbejdets omfang i timetal for sagen. Timetallet oplyses i stedet en gang årligt til Finansministeriet for samtlige årets sager under et.

Den embedsmand i et fagministerium, der har ansvaret for en sag hos Kammeradvokaten, får med andre ord en afregning med et salærkrav på så og så mange kroner, når arbejdet er udført. Punktum. Der er utvivlsomt i afregningen en redegørelse for de foretagne retsskridt, men det ved embedsmanden jo i forvejen.

Men er et salær på f. eks. 120.000 kr. plus moms rimeligt og velbegrundet? Embedsmanden, som skal tage stilling til salæret, ved jo ikke engang, hvad arbejdets omfang har været i tidsforbrug. Det er ikke overraskende, at det er mere end sjældent, at fagministerierne forsøger at gøre indsigelse mod salæret.

Jeg kan ikke forestille mig, at nogen erhvervsvirksomhed ville gå ind på en aftale med sin advokat af dette indhold. Ingen erhvervsvirksomhed ville på forhånd aftale, at advokatens salær skal betales efter advokatens opgørelse, uden at virksomheden er berettiget til at stille spørgsmål om noget så elementært som arbejdets omfang.

Kammeradvokatens årlige opgørelser har jeg set for de sidste år. Den embedsmand i Finansministeriet, som skal vurdere, om ordningen er ’økonomisk fordelagtig for staten’, som det hedder, har ingen muligheder for at foretage den vurdering.

Han kender jo ikke de sager, der er udført i årets løb. Nogle sager har stor betydning for staten, og nogle sager er uvæsentlige rutinesager. Der er en del af den første slags, og der er mange gange flere af den sidste slags. De opgjorte timepriser er gennemsnittet af for eksempel principielle sager for Højesteret og hyldevarer som skattesager om befordringsfradrag.

Jeg kan sige, at jeg som erfaren advokat ikke kan bedømme salærniveauet i Kammeradvokatens årlige redegørelser. Så er der i al beskedenhed nok heller ikke nogen embedsmand i Finansministeriet, der kan. Kammeradvokaten sælger elastik i metermål.

Når der ikke er konkurrence, plejer det at bevirke højere priser. I Scharla Nielsen-sagen om satsreguleringer fik Kammeradvokaten efter aviserne højere salær end Scharla Nielsens advokater. Det blev ikke modsagt af Kammeradvokaten. Når det er sket en gang, kan det være sket flere gange. Det drejer sig samlet om en salærudgift for staten på omkring 250 mio. kr. årligt.

Der er især to spørgsmål mere om bedømmelsen af kammeradvokatordningen. Det ene er, om der er gode garantier for, at de personer, der udnævnes til Kammeradvokat, er dygtige advokater. Det andet er, om Kammeradvokaten overholder kammeradvokataftalens salærbestemmelser.

Om det første af disse spørgsmål angives følgende: Den afgående Kammeradvokat har siden 1936 selv foreslået sin efterfølger, og den foreslåede efterfølger er uden undtagelse blevet udnævnt. Så bliver det i familien, som man siger.

Det er ikke nogen god garanti for, at staten til enhver tid har den bedste advokat. Den nuværende Kammeradvokat Karsten Hagel-Sørensen er for eksempel slet ikke advokatuddannet. De første ca. 20 år af sin karriere var han embedsmand i Justitsministeriet.

Det bliver man ikke advokat af. De næste 20 år har han været i Kammeradvokaturen, håndplukket for sin viden om EU-ret. Men fra sin første dag i Kammeradvokaturen var han i en chefstilling, selv om han formelt startede som advokatfuldmægtig. Han har aldrig lært advokatgerningen fra grunden.

Han ved for eksempel ikke, hvordan man skriver et juridisk responsum. Han forsøgte sig for nylig i Penkowasagen, men det gik ikke godt. Til et juridisk responsum hører en gennemgang af retskilder i lovgivningen og juridisk teori og praksis.

Hans eneste citat fra teorien er et citat af Søren Kierkegaard, som næppe kan kaldes en juridisk retskilde. Fra lovgivning og praksis findes næsten intet. Blandt andet nævner Hagel-Sørensen ikke en udtalelse fra Rigsrevisor i en tidligere sag om, at den af Hagel-Sørensen anvendte undersøgelsesmetode ikke kan anses for fyldestgørende.

Hagel-Sørensen må åbenbart have overset denne udtalelse fra Rigsrevisor. Hagel-Sørensens retskilder i hans responsum er hans egne meninger. L’état c’est moi, som allerede Ludvig XIV sagde (Staten, det er mig).

Det andet spørgsmål er, om Kammeradvokaten overholder kammeradvokataftalen om salærets størrelse. Det er aftalt, at Kammeradvokaten skal give staten en tredjedel rabat på sine salærer i forhold til, hvad andre advokater får i salær fra deres klienter.

Det er ikke et spørgsmål, jeg selv har fundet på. Statsrevisorerne, som er valgt af Folketinget, rejste spørgsmålet i 2006 med krav til Finansministeriet om kontrol med, at Kammeradvokaten overholder aftalen om denne rabat på en tredjedel.

Så vidt jeg ved, førte det til, at Kammeradvokatens årsberetninger til Finansministeriet nu bekræftes af en statsautoriseret revisor. Det ændrer imidlertid ikke noget. Der er vel ingen, som tror, at Kammeradvokaten skulle have forfalsket tallene i årsberetningerne. Problemet er de oplysninger, som ikke fremgår af årsberetningerne. Det kan en bekræftelse fra en statsautoriseret revisor ikke lave om på. Så er vi tilbage til start.

Umiddelbart er det også svært at forstå, at det kan være muligt at give denne rabat. Det er ikke sandsynligt, at andre advokatfirmaer skulle tjene så meget, at de med et fradrag på en tredjedel af samtlige salærer stadig ville kunne tjene penge. Man må mene, at Kammeradvokaten ville være en fattig mand, hvis han overholder klausulen om 33 procent rabat på alle salærer i forhold til sædvanligt advokatsalær.

Som ovenfor anført skal Kammeradvokaten årligt indgive en årsberetning, der viser, at ordningen er økonomisk fordelagtig for staten. Årsberetningen skal derfor vise, at staten får 33 procent rabat på Kammeradvokatens advokatsalærer i forhold til andre advokaters salærer i tilsvarende sager. De årsberetninger for de seneste år, som jeg har set, indeholder imidlertid intet, som viser en rabat på en tredjedel.

Rigsrevisor har undersøgt spørgsmålet, men opgav at komme til et resultat. Han skød sagen til hjørne: Der er ikke fundet beviser for, at Kammeradvokaten ikke overholder aftalen. Det var nu også, fordi Rigsrevisor var meget tilbageholdende og undlod at anmode Kammeradvokaten om de manglende oplysninger i årsberetningerne om, at ordningen er økonomisk fordelagtig for staten. Jeg ved ikke, hvorfor Rigsrevisor undlod det.

Det eneste, der ligger fast, er, at Kammeradvokaten siger, at han giver staten 33 procent rabat, men han giver ikke nogen oplysninger, som viser, at det er rigtigt eller bare sandsynligt. Det drejer sig i tal om, hvorvidt Kammeradvokaten får salærer fra staten på mellem 50 og 100 mio. kr. årligt mere end aftalt. Jeg kender som sagt ikke svaret. Jeg gør mig mine tanker om det, og jeg synes, at det skal undersøges.

Der er et spørgsmål, som det vil være spændende at få besvaret af Kammeradvokaten: Hvordan kan han vide, hvad andre advokaters salærer fra deres store klienter er? De salærer er ikke offentligt tilgængelige. Men dem skal han jo kende for at kunne give 33 procent rabat.

Kammeradvokaten gør meget ud af at fortælle, at det er vigtigt for staten, dels at der hos Kammeradvokaten opsamles betydelig viden om samtlige statens sager, dels at Kammeradvokaten gør meget for at forhindre, at der opstår habilitetskonflikter hos Kammeradvokaten på grund af andre klienter. Begge dele må nærmest betegnes som myter, der er skabt af Kammeradvokaten i letforståelig interesse i at støtte Kammeradvokatens privilegium yderligere. Det kunne jeg skrive en hel kronik om.

Jeg nøjes med den korte version: De enkelte ministerier er bortset fra Skat slet ikke så store advokatbrugere, at de adskiller sig fra andre klienter i forhold til deres advokater.

For eksempel har Transportministeriet og Kirkeministeriet ikke megen ensartethed i deres behov for advokatbistand. Der er ikke nogen nærliggende grund til, at de skal have samme advokat.

Den store advokatbruger Skat ville være en meget stor klient i ethvert advokatfirma, uanset om Skat fordelte sine sager på f.eks. tre advokatfirmaer. Skat ville få mindst lige så megen særbehandling hos de tre advokater som nu hos Kammeradvokaten, eller måske snarere mere.

Særbehandling giver man vel mest til store klienter for at beholde dem, mere end til store klienter, som man mener, at man er sikker på at beholde. Forskellen er ikke bare store ord. Forskellen er, om der er konkurrence mellem flere advokater eller ej.

Karsten Hagel-Sørensen har i 2007 skrevet et ni sider langt notat med regler for, hvornår Kammeradvokaten ikke bør påtage sig sager for andre klienter for ikke at skabe risiko for habilitetskonflikt. Det kunne han roligt gøre. Det mistede han ikke klienter ved.

Den sidste Kammeradvokat, som har haft et privat klientel af nogen betydning, var Ole Fentz, som døde i 1992. Der er meget omkring Kammeradvokaten, som er myter – herunder selve titlen, der ligesom de andre myter er mange penge værd for ham.